وقتی جامعه، قانون را کنار می‌زند

به گزارش خبرگزاری به گزارش میهن تجارت، در ایران تصویب قانون آسان است. اجرای آن دشوار است. می توان گفت هیچ چیز در این سرزمین به اندازه قانونگذاری بی اثر سابقه ندارد. مجالس می آیند و می روند، دولت ها تغییر می کنند و برنامه های پنج ساله با عناوین بلندپروازانه تدوین می شود، اما در نهایت کمتر از «سی درصد» اجرا می شود. این دور باطل نتیجه قانون گریزی نیست، بلکه نتیجه عدم ضمانت قانون است.

در بسیاری از کشورها، قانون فقط یک سند قانونی نیست، بلکه یک قرارداد الزام آور بین دولت و ملت است. تخلف از آن مستوجب مجازات است. اما در ایران، قانونگذاری اغلب مانند نوشتن آرزوها روی کاغذ است. تصویب می شود، ابلاغ می شود، اما در عمل به تعویق می افتد، توجیه می شود و در نهایت فراموش می شود. کما اینکه هیچ نهادی مسئول طرح این سوال ساده نیست: “مسئول قانون اجرا نشده کیست؟”

از سیاست گذاری تا تسلیم شدن

ریشه این مشکل را باید در رابطه سیاست گذاری و مسئولیت اجرایی جست. دولت ها در ایران اغلب خود را «نویسندگان برنامه» نمی دانند، بلکه خود را «وارث برنامه قبلی» می دانند. هر کابینه ای که روی کار می آید تمایل دارد سیاست های کلان را به نام خودش بنویسد و مصوبات دولت قبل را نادیده بگیرد. در نتیجه برنامه های توسعه ای که قرار بود راهبردی و ملی باشد، تبدیل به اسناد جزئی و بی اثر می شود.

از سوی دیگر مجلس در تصویب قوانین گاهی گرفتار رقابت های سیاسی و شعارهای زودگذر می شود. نتیجه این وضعیت تصویب حجم عظیمی از قوانین بدون پشتوانه اجرایی است. قوانینی که یا بودجه ندارند یا متولی یا حتی هماهنگی نهادی لازم برای اجرای آنها وجود ندارد. بنابراین قانونگذاری از مسیر عقلانی خود خارج شده و به «تولید بی رویه مقررات» تبدیل شده است.

مجلس قانون می نویسد، دولت انتخاب می کند

در ایران دو نوع قانون وجود دارد: لوایحی که دولت پیشنهاد می کند و طرح هایی که مجلس به دلیل فشار سیاسی نمایندگان تصویب می کند. تجربه نشان داده است که دولت ها به دلیل نقش مستقیمی که در تدوین لوایح دارند، در اجرای آنها مقاومت نمی کنند. اما وقتی صحبت از پروژه های مجلس می شود، ماجرا فرق می کند. در سال های اخیر حتی بسیاری از دولت ها به صراحت برخی از مصوبات مجلس را «غیرقابل اجرا» دانسته و آن را کنار گذاشته اند.
مشکل اصلی در اینجا نهفته است: هیچ نهاد الزام آور وجود ندارد که دولت را وادار به اجرای قانون کند. دیوان محاسبات فقط در حوزه مالی نظارت دارد و قوه قضائیه جز در موارد معدودی به ندرت وارد این حوزه می شود. نتیجه؟ قانونی که قرار است نظم عمومی را حفظ کند، خودش در یک حالت بی نظمی گرفتار می شود.

عدم وجود سیستم ارزیابی عملکرد

در کشورهای توسعه یافته، هر برنامه ملی دارای شاخص های عملکرد و سیستم ارزیابی سالانه است. دولت ها موظفند گزارش پیشرفت برنامه ها را منتشر کنند و مجلس بر اساس آن در مورد بودجه و سیاست های آتی تصمیم گیری می کند. در ایران اما چنین سیستم منظمی وجود ندارد. هر پنج سال یکبار یک برنامه توسعه جدید می نویسیم، بدون اینکه بپرسیم برنامه قبلی به کجا رسیده است. این فراموشی ساختاری یک دور باطل ایجاد می کند که در آن هیچ کس پاسخگو نیست و هیچ نهادی استیضاح نمی شود.

نمونه بارز این مشکل را می توان در برنامه پنجم توسعه مشاهده کرد. بسیاری از بندهای آن از جمله اصلاح ساختار بودجه، نظام تامین اجتماعی و سیاست‌های کاربری اراضی هرگز اجرا نشد. هیچ گزارشی از عدم تحقق آنها منتشر نشد، هیچ نهادی پاسخگو نبود. در برنامه ششم هم همین تجربه تکرار شد و حالا در آستانه اجرای برنامه هفتم دغدغه تکرار همان چرخه دوباره بالا گرفته است.

هزینه قانون گذاری بی نتیجه

قانونگذاری در ایران فرآیندی پرهزینه است. میلیاردها تومان از تشکیل کمیسیون ها تا پژوهش های مرکز پژوهش های مجلس، از چاپ و انتشار مصوبات تا آموزش و اطلاع رسانی آنها هزینه می شود. وقتی قانون اجرا نمی شود، این هزینه ها در واقع تبدیل به «هدر دادن بیت المال» می شود.

بدتر از آن، این وضعیت پیامدهای روانی نیز دارد: جامعه به تدریج اعتماد خود را به قانون از دست می دهد. وقتی مردم می بینند که حتی دستگاه های اجرایی هم به قانون پایبند نیستند، قانون جایگاه اخلاقی خود را در اذهان جامعه از دست می دهد. این خطرناک ترین قسمت داستان است. زیرا بی اعتمادی به قانون آغاز فروپاشی نظم اجتماعی است.

تجربه کشورهای موفق

در کشورهایی مانند مالزی، کره جنوبی یا حتی ترکیه، قانون نه تنها یک ابزار سیاستی است، بلکه ضامن آن نیز می باشد. در این کشورها عدم اقدام یک مقام دولتی جرم محسوب می شود و نهادهای نظارتی مستقل می توانند در صورت سهل انگاری پرونده تشکیل دهند. علاوه بر این، سیستم ارزیابی عملکرد با پاداش ها و مجازات های اداری گره خورده است. مدیری که برنامه را اجرا نکند نه تنها از پاداش محروم می شود، بلکه با پیگرد قانونی نیز مواجه خواهد شد. این سیستم بازدارنده باعث شده تا اجرای برنامه های توسعه در آن کشورها به بیش از 80 درصد برسد.

در ایران اما نه ترس از تنبیه است و نه تشویق. تنها انبوهی از شعارهای تکراری باقی می ماند.

مراحل نیمه پخته

مجلس در سال های اخیر با تشکیل هیات نظارت بر اجرای برنامه توسعه سعی کرده این خلاء را پر کند. اگرچه این مرحله مثبت است، اما بدون حمایت قضایی و قانونی چندان موثر نیست. گزارش ها تهیه می شود، اما هیچ تضمینی برای اجرا وجود ندارد. این سوال بی پاسخ مانده است که اگر نهادی قانون را اجرا نکند چه اتفاقی باید بیفتد؟

پاسخ روشن است: تا زمانی که مسئولیت قانونی عدم رعایت در قانون تعریف نشده باشد، هر تلاشی بیهوده است. بدون تکلیف و مجازات، قانون به توصیه اخلاقی و برنامه توسعه به شعار انتخاباتی تبدیل می شود.

بازگشت به معنای قانون

قانون در ذات خود به معنای تعهد است. جامعه ای که در آن قانون اجرا نمی شود، دیر یا زود نظم را به اراده های شخصی واگذار می کند. بازگشت به معنای واقعی قانون یعنی بازگرداندن مسئولیت به جایگاه اصلی خود.
ایران برای عبور از چرخه قانونگذاری ناکارآمد، بیش از همه به ضمانت اجرایی شفاف، پاسخگویی نهادی و نظام ارزیابی منظم نیاز دارد. اگر قانون بی دندان بماند نه تنها نظم نمی دهد، بلکه خود عامل بی نظمی می شود.

قانون بی دندان؛

در ایران قانون همیشه نوشته می شود، اما به ندرت اجرا می شود. از برنامه های توسعه پنج ساله تا برنامه های بازسازی عمده، بیشتر آنها ناقص باقی می مانند. آنچه در این میان غایب است، قانون نیست، بلکه ضمانت اجرای قانون است. همان حلقه مفقوده حمیدرضا ترقی، فعال سیاسی اصولگرا. او از آن به عنوان ریشه «شکست مزمن دولت ها» یاد می کند.

قانون ناامن مانده است

ترقی در گفت و گو با خبرنگار به گزارش میهن تجارت با تاکید بر این نکته گفت: نمی توان درباره همه قوانین حکم کلی صادر کرد اما واقعیت این است که برنامه های پنج ساله علیرغم تدوین و تصویب دقیق تنها حدود 30 درصد اجرا شده است و دلیل اصلی آن عدم وجود ضمانت اجرایی برای اجرای قانون است.

به گفته وی، در بسیاری از کشورها مانند مالزی، انصراف از اجرای برنامه توسعه تخلف جدی تلقی می شود و نهاد متخلف با برخورد قانونی مواجه می شود. اما در ایران چنین سازوکاری وجود ندارد و «دولت ها به دلیل عدم رعایت قانون، اجرای قانون را به سلیقه خود واگذار کرده اند».

ترقی از تشکیل هیات نظارت جدید در مجلس که وظیفه نظارت بر اجرای برنامه هفتم توسعه را برعهده دارد، می گوید. تابلویی که باید مشخص کند کدام دستگاه را اجرا کرده و کدام را اجرا نکرده است. اما در عین حال هشدار می دهد که «تا زمانی که مجازات مشخصی برای عدم رعایت وجود نداشته باشد، نظارت بی اثر خواهد بود».

قوانینی که دولت ها به آنها «علاقه ای» ندارند

به گفته ترقی، مشکل تنها نبود ضمانت اجرا نیست. بلکه نوع نگاه دولت ها به قانون نیز در این موضوع دخیل است.
وی توضیح می دهد: در ایران دو نوع قانون داریم؛ یکی لوایح پیشنهادی خود دولت و دیگری طرح های مصوب مجلس، معمولا دولت ها در مقابل اجرای لوایح خود مقاومت نمی کنند، زیرا از ابتدا آن را ویرایش کنید نقش داشته اند «اما در مورد طرح های مجلس به دلیل اکراه سیاسی یا کمبود بودجه، گاه دولت ها از اجرای آن خودداری می کنند».

این امتناع در غیاب نهادهای الزام آور به راحتی اتفاق می افتد. قوه قضائیه اگرچه طبق قانون وظیفه نظارت بر حسن اجرای قوانین را بر عهده دارد، اما در عمل فقط در موارد معدودی دخالت می کند. آن وقت است که دیوان محاسبات تخلف مالی را گزارش کرده است.
نتیجه این است که بخشی از قوانین کشور عملا روی کاغذ می ماند و هر دولتی با اراده خود تصمیم می گیرد که کدام را اجرا کند و کدام را نادیده بگیرد.

هزینه خاموش تسلیم شدن

ترقی به صراحت می گوید قانونگذاری فرآیندی پرهزینه است و اجرای ناقص آن اتلاف بیت المال تلقی می شود: «از ابتدا تا تصویب میلیاردها تومان هزینه می شود، وقتی دولت یا مجریه قانون را اجرا نمی کند، یعنی هدر رفت سرمایه ملی اگر قانون موفق نشود، به جای اصلاح ساختار، بر بار مالی و اداری کشور می افزاید».

وی یکی از ریشه های این وضعیت را ضعف نهادی کمیسیون بازنگری قوانین می داند که وظیفه بازنگری در قوانین قدیمی و ناکارآمد را بر عهده دارد. به گفته ترقی، این کمیسیون در حال بررسی ده ها قانون است که سال هاست اجرایی نشده است.
اما روند بررسی به دلیل «تمرکز لوایح و طرح ها» به کندی پیش می رود و مجلس که مشغول مسائل روزمره است، فرصتی برای بررسی عمیق پیدا نمی کند.

از تجربه دیگران تا نیاز به مرور خودمان

در کشورهایی که مسیر توسعه را با جدیت دنبال کرده اند، «قانون» به معنای توافق نامه الزام آور ملی است. آنجا نه تنها نهادهای نظارتی فعال هستند، بلکه «افکار عمومی» نیز حساس است. هر سال رسانه ها گزارش می دهند که چقدر از برنامه توسعه محقق شده و کدام دستگاه ها کوتاهی کرده اند. این شفافیت بزرگترین ضمانت اجراست.

اما در ایران معمولا گزارش های عملکرد دیر منتشر می شود یا اصلا به اطلاع عموم نمی رسد. حتی اگر منتشر شوند، اثر حقوقی الزام آور ندارند. بنابراین، قانون از یک میثاق ملی به یک توصیه اخلاقی کاهش یافته است.

ترقی در این خصوص می گوید: باید در قانون پیش بینی شود که عدم اجرای مصوبه مجازات و پاسخگویی مشخص دارد، بدون این سازوکار انگیزه ای برای پایبندی عملی به قانون وجود ندارد.

او معتقد است که ریشه این مشکل در فرهنگ ریشه‌دار سیاسی نهفته است. فرهنگی که قانون را بیشتر ابزاری برای نمایش اقتدار سیاسی می داند تا ابزاری برای تحقق نظم و عدالت.

نیاز به یک نهاد ارزیابی مستقل

ترقی در پایان به راهکار اشاره می کند: اگر دولت در اجرای قانون با مشکل مواجه شد، لایحه اصلاحی ارائه کند نه اینکه آن را کنار بگذارد، همچنین مجلس باید بازخورد اجرای طرح ها را بررسی کند تا مشخص شود چه میزان از آنها اجرا شده است.

وی بر این باور است که ایجاد نهادی مستقل فراتر از دولت و مجلس برای نظارت بر اجرای قوانین و برنامه ها ضروری است. نهادی که می تواند گزارش سالانه عملکرد دستگاه ها را منتشر کند، مقصران قصور را شناسایی و پرونده قضایی تشکیل دهد. بدون چنین ارگان مشخصی، چرخه تأیید غیرقابل اجرا ادامه خواهد داشت.

بازگرداندن دندان ها به قانون

قانون زمانی قدرت دارد که اجرا شود. جامعه ای که در آن قانون اجرا نمی شود، دیر یا زود نظم را به سلیقه و اراده افراد واگذار می کند.
گزارش ها و اظهارات کارشناسانی چون حمیدرضا ترقی زنگ خطری برای نظام حاکمیتی کشور است. هشداری مبنی بر اینکه اگر جدی گرفته نشود، هر طرح توسعه جدیدی فقط تکرار گذشته خواهد بود – تکرار اسناد و مدارک زیاد و اقدامات اندک.

بازگرداندن دندان به قانون یعنی تعریف ضمانت های اجرایی، پاسخگویی نهادی و شفافیت عمومی. و تا این سه ضلع درست نشود، قانون ساکت خواهد ماند. نوشته زیبا، اما بی تاثیر.