یکی از اصول و پیش نیازهای اساسی برای موفقیت هر برنامه اصلاحی، تشخیص صحیح «مشکل» است. تجربه نظامهای حکمرانی نشان میدهد که بخش مهمی از شکست سیاستهای عمومی نه از فقدان راهحل، بلکه ناشی از اشتباه در شناخت، تعریف و تدوین مشکل است.
سالهاست که هرگاه به اصلاح نظام اداری ایران اشاره میشود، بحث «کوچک کردن دولت» و «کارمندان مازاد» دوباره بر سر زبان ها افتاده است. کما اینکه ریشه ناکارآمدی دولت را باید در تعدد و فراوانی کارمندان جست. اما آیا واقعا این مسئله اصلی است؟
اما تجربه کشورهای موفق و پیشرو تصویر متفاوتی را ارائه می دهد.
بررسی تجربه کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) نشان میدهد که اصلاحات جدید بخش دولتی از پارادایم «کوچک کردن دولت» به «دولت کارآمد و متناسب» حرکت کرده است. دولتی که مزیت خود را نه در تعداد کارمندان، بلکه در کیفیت حکمرانی، شایسته سالاری و بهره وری سرمایه انسانی جستجو می کند.
این تجربه یادآور یک اصل مهم در سیاست عمومی است: اندازه یا کوچکی دولت تنها معیار کارآمدی نیست. آنچه مهم است کیفیت حکمرانی بر منابع و سرمایه انسانی است.
در اینجا یک سوال اساسی برای سیاست اداری ایران مطرح می شود: آیا مشکل واقعی صرفاً «کارکنان مازاد» است یا در شناسایی مشکل با خطا مواجه شده ایم؟ تجربه بسیاری از دستگاه های اجرایی نشان می دهد که نه تنها نیروی انسانی مازاد در بخش های تخصصی و خدمات عمومی وجود دارد، بلکه کمبود نیروی کار ماهر، شایسته و متعهد نیز محسوس است.
به عبارت دیگر، علاوه بر موضوع کارکنان ضعیف و ناکارآمد، آنچه بیش از همه به چشم می خورد، عدم تعادل در توزیع و استقرار سرمایه انسانی، ضعف در ارزیابی شغل و برآورد نیازهای واقعی، فرسایش نیروهای توانمند به دلیل حجم بالای کار و استفاده نابهینه از ظرفیت های موجود و کاهش بهره وری بخشی از نیروی کار است.
از این منظر، قبل از هر تصمیم و سیاست گذاری، باید بین سه مفهوم «مازاد نیروی انسانی»، «کیفیت سرمایه انسانی» و «بهره وری سرمایه انسانی» تمایز قائل شد. سردرگمی این مفاهیم می تواند سیاست گذار را به سمت درمان علائم به جای درمان ریشه سوق دهد. شاید مشکل امروز نظام اداری ایران بیش از «تعداد کارمندان» باشد، اما کیفیت حکمرانی بر سرمایه انسانی;
همان حلقه مفقوده ای که مشخص می کند سرمایه انسانی دولت تا چه اندازه در حل مشکلات عمومی، ارتقای کیفیت خدمات عمومی، افزایش کارایی نظام اداری و ایجاد «ارزش عمومی» به کار می رود.
[«اصلاح نظام اداری، از پارادایم “کوچکسازی دولت” به پارادایم “متناسبسازی و حکمرانی سرمایه انسانی” در حال گذار است.»]
اگر بپذیریم که موضوع اصلی بهره وری سرمایه انسانی و حل مسائل پیرامونی آن است، دیگر راه حل محدود به جابجایی کارکنان یا کاهش تعداد آنها نخواهد بود. تجربه کشورهای پیشرو نشان می دهد که دولت های موفق به جای تمرکز بر «کوچک کردن دولت» به دنبال «تناسب دولت» هستند. این به معنای بازآرایی ماموریت ها، اصلاح فرآیندها، استقرار شایسته سالاری، استفاده از فناوری های جدید و ارتقای بهره وری سرمایه انسانی است. در این دیدگاه، نیروی انسانی «هزینه» نیست، بلکه مهم ترین سرمایه راهبردی دولت است.
این رویکرد با یکی از مهمترین آموزه های اقتصاد نهادی سازگار است. داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد، به ما یادآوری می کند که “موسسات قوانین بازی هستند و سازمان ها بازیگران این قوانین”. بنابراین، اگر قواعد حاکم بر استخدام و شایستگی گزینش، انتصاب، ارزیابی عملکرد، پاداش خدمت، ارتقای شغلی و سیستم انگیزشی کارآمد نباشد، انتظار برای تشکیل سازمانهای کارآمد، انتظاری واقعبینانه نخواهد بود. بهره وری پایین بیش از آنکه بازتابی از ضعف کارکنان باشد، بازتاب کیفیت این قوانین است.
از این منظر، سیاست شناسایی و جابجایی کارکنان بین دستگاه های اجرایی در صورتی می تواند کارآمدی دولت را افزایش دهد که جزئی از برنامه جامع اصلاح حاکمیت سرمایه انسانی باشد نه جایگزینی آن. اصلاح نظام اداری مستلزم اصلاح قواعد بازی قبل از تغییر بازیگران است. بنابراین، به خطای تشخیص مشکل؛
باید فکر کنی.
شاید به همین دلیل سوال اصلی امروز این نیست که «آیا دولت کارمندان مازاد دارد؟»؛ بلکه این است که «آیا نظام حاکمیت اداری توانسته است از سرمایه انسانی موجود به درستی استفاده کند؟». پاسخ به این سوال مرز بین دو رویکرد را روشن می کند: یکی، اصلاحاتی که به شمارش کارکنان ختم می شود. و دیگری اصلاحاتی که با بازآفرینی نهادی، شایسته سالاری، پرداخت مبتنی بر عملکرد، انگیزه و حفظ نیروهای توانمند، ظرفیت دولت را برای ایجاد ارزش عمومی و افزایش بهره وری باز می گرداند. تفاوت این دو رویکرد، تفاوت «مدیریت کارکنان» و «مدیریت سرمایه انسانی» است.
